Granskninger med gnisninger

(Stud.Jur nr 6/2007) Granskninger gjennomføres som regel når en må finne ut hvorfor noe gikk galt, og peke på hvem som har skylda. To store granskninger det siste året har ført til mye debatt. Stud.Jur. går gjennom reglene for granskninger og ser på kritikken de har fått.

Da Ingunn Yssen anklaget sin ekssjef Gerd Liv Valla for å ha trakassert henne fant LOs øvrige ledelse ut at det ville være en god idé å la anklagene bli gransket av tre utenforstående personer. Da Utlendingsdirektoratet hadde gitt 196 asylsøkere opphold i strid med kommunaldepartementets retningslinjer, satte regjeringen ned et uavhengig granskningsutvalg. Begge granskninger fant at organisasjonen de gikk etter i sømmene hadde trådt over streken, og begge ledet til at topplederne trakk seg. I ettertid har det kommet sterk kritikk mot måten granskninger utføres på.

Utgangspunktet i private organisasjoner
Normalt har ledelsen rett til å vite hva som foregår i selskapet. Det følger av at lederne har en plikt til å sørge for internkontroll, både av produksjonen, arbeidsmiljø og andre forhold på arbeidsplassen, se for eksempel arbeidsmiljøloven §§ 9-1 til 9-4. Etter den alminnelige lojalitetsplikten en arbeidstaker har må han eller hun svare på de fleste spørsmål sjefen vil ha svar på. Det inngår som en del av arbeidsgivernes styringsrett. Både utelatt og uriktig forklaring kan føre til konsekvenser, se Kassererdommen Rt. 1965 s. 763. Også ubehaglige forhold omfattes, endog på det personlige plan, og plikten er så vid at den ansatte i viktige saker kan få plikt til uoppfordret å ta opp belastende forhold med ledelsen, se Rt. 1997 s. 1128.

Vedtektene eller mandatet
Men hva skjer dersom en ønsker en grundigere granskning? Det klare utgangspunktet er at det ikke finnes rettsregler for hvordan granskinger skal foregå i private selskap og organisasjoner. Et lite unntak finnes i aksjeretten, se aksjeloven §§ 5-25 til 5-27, men det gjelder i forholdet mellom en minoritet av aksjeeiere og selskapet. Dermed står en egentlig veldig fritt til selv å utforme hvordan granskninger skal foregå. Den eneste grensen i så tilfelle kan være vedtektene eller andre interne regler. Dersom disse forbyr slike ordninger, eller regulerer nøye hvordan de skal foregå, må dette være regelen som bedriften må følge. Men ofte finnes det ikke regler – hva gjør en da? Det en må vurdere i slike saker er derfor det mandatet oppdragsgiver gir til sine granskere. Mandatet pleier å være utformet som en anmodning til å finne ut hva som har skjedd, og hvem som er ansvarlig. Ofte bes det også om at en påpeker svakheter, og potensielle forbedringer.

Ledelsen fastsetter reaksjonen
Men det er sjefen eller ledelsen som må finne ut hva den konkrete reaksjonen skal være når granskerne har avlevert rapporten. En arbeidstager er da vernet av de vanlige arbeisrettslige reglene, for eksempel forbudet mot urimelig oppsigelse eller kravet om at avskjed kun kan skje ved alvorlige pliktbrudd. Men den som har et verv som en er blii valg til, har ikke vern etter arbeidsmiljøloven, se § 1-2 jfr. § 1-8. Dersom organet som har valgt en person vedtar at man ikke har tilitt til personen lengre, må denne tre tilbake, se Geir Woxholth i Foreningsrett s. 212. Det samme gjelder for styremedlemmer i aksjeselskaper – mister generalforsamlingen tilliten til en de tidligere har valgt, kan den fritt velge å fjerne denne.

Selvdømme i foreninger
Det er også et anerkjent prinsipp at foreninger har en ganske vid adgang til selv å ordne opp i interne selskapsaffærer, det såkalte selvdømmeprinsippet, se Foreningsrett s 411 flg. Woxholth peker også på at en internt kan avtale ulike konfliktløsningsordninger som voldgift (se lov om voldgifter) eller overlate tvister til egne organer, for eksempel en kontrollkomité. Videre vil det både i selskaper og foreninger i utgangspunktet være en mulighet for at det høyeste organet, som en generalforsamling eller et årsmøte, kan overprøve vedtak fattet av de andre organene.

Offentlige granskninger
Også i det offentlige kan det være behov for å foreta granskninger. I en del tilfeller er det lovregulert hvem som skal granske og hvordan de skal gå frem, for eksempel havarikommisjonen for sjøfart som holder sjøforklaringer.

Eget rundskriv regulerer
I tilleg til dette kan det oppstå behov for å gjøre andre granskninger, for eksempel om hvorfor noe har gått galt eller hvem som har ansvaret. For disse tilfellene har staten siden 1974 hatt et eget rundskriv som regulerer prosessen, Regler for granskingskommisjoner, Rundskriv G-48/75, fra Justisdepartementet. Dette dokumentet ble satt opp etter en vurdering av granskningen av Kings Bay-ulykken på Svalbard.

Definerer selv viktige regler
I rundskrivet er det faktisk flere
interessante definisjoner og beskrivelser som kan brukes utenfor de offentlige granskningene. De er en ”ekstraordinær form for utredning” og bør bare brukes der det offentlige ”finner det klart at kommisjonsbehandling er den beste løsning sammenliknet med andre muligheter for undersøkelse”. I tillegg bør kommisjonen i sin rapport ikke ta standpunkt til om det foreligger straffbare forhold, grunnlag for å kreve erstatning eller grunnlag for andre sanksjoner. Kommisjonen kan likevel ”gi uttalelse om ansvarsforhold til bruk for vedkommende myndighet. «Ansvarsforhold» tas da i vid betydning, og er ikke begrenset til situasjoner der det kan bli spørsmål om rettslige sanksjoner (straff, erstatning, avskjed og andre tjenesterettslige reaksjoner)”. Det sentrale er at kommisjonens oppdrag ”innebærer at den må vurdere mulige feil, forsømmelser eller annet klanderverdig forhold” som er utvist av enkeltpersoner eller en etat.

Videre fastslår rundskrivet at de fleste reglene fra forvaltningsloven gjelder. Granskerne skal være habile, og lederen bør ha erfaring med granskinger og derfor være jurist. Partene kan bruke advokater eller andre representanter, jfr. forvaltningsloven § 12 (men betalt av egen lomme), og bør bli gjort kjent med andres forklaringer. Den som kan bli kritisert skal også få adgang til å forklare seg for granskerne. Offentlighetsloven gjelder, så den endelige rapporten er offentlig.

Hensyn til rettssikkerheten
Utformingen av rundskrivet har tatt hensyn til de viktigste rettssikkerhetsgarantiene, som for eksempel at forklaringer skrives ned. Men heller ikke under dette regelsettet er utvalget gitt sanskjonsmuligheter – de kan bare komme frem til hva de mener har skjedd. Ansvaret for å finne passende sanksjoner som formell kritikk, avskjed, forendringer i rutiner og lignende, hører fremdeles under den ansvarlige overordnede. I UDI-saken betyr det at det var regjeringen som eventuelt måtte sparke de involverte eller sette de under tiltale for tjenesteforsømmelse. Men de kunne likegodt hørt på motargumentene til UDI-ledelsen, og latt nåde gå for rett.

Problemer mot straffbare handlinger
Kan en pålegge noen å forklare seg i en granskning, særlig om det medfører straffeansvar? Der forvaltningen selv kan ilegge en reaksjon som er å anse som straff etter EMK, eller be påtalemyndigheten om å ta ut tiltale, vil det ikke være noen forklaringsplikt, se Graver, Forvaltningsrett s.461-464. Den samme retten til å la være å selvinkriminere seg må gjelde i private organisasjoner og selskaper.

Kan en gå til rettssak om en granskning?
For granskninger er det ingen adgang til å gå til sak. Det er klart at en kan gå til sak dersom en har fått krenket noen av de vanlige arbeidsrettighetene sine, for eksempel uriktig oppsigelse eller urimelig intern refs. Men dette vernet gjelder ikke for den som bare fratas vervet sitt. Og selv om en er vernet, gjelder dette vernet nok bare reaksjonen. En dårlig granskning som bare legges i en skuff kan en derfor ikke gå til sak om, med mindre granskerne har vist grov uforstand i offentlig tjeneste eller på annen måte krenket de vanlige rettsreglene, for eksempel ved uberettiget innsyn i e-post.

Kritikken som er reist
Granskningne har ført til kritikk, særlig fra de to jussprofessorene Henning Jakhelln og Johan Giertsen.

Tid og usikkerhet
Ofte nedsettes granskninger for å skaffe tid, siden lederen eller ministeren kan stagge vanskelige spørsmål med å peke på at saken granskes. Men likevel er det et sterkt ønske om å få sakene raskt avklart. Rettssaker er såpass vanlige at en vet hva som skal skje og kan søke hjelp hos advokater. Granskninger derimot, er en såpass sjelden affære at det ikke finnes klare fremgangsmåter. Uvissheten gjør prosessen vanskelig å forutse – og forutsebarhet er et beste for å holde folk vekk fra uønskede handlinger. Vanligvis vet man at B er den sannsynlige reaksjonen på handling A, men ved granskninger er reaksjonen en stor, ukjent X. Videre er det ikke noen automatikk i at den granskende parten lar den granskede få juridisk hjelp. Dersom en benytter seg av retten til å bruke advokat må en selv dekke dette. Kostnader ved eksterne sakkyndige må den granskede dekke selv.

Sammensetningen
Noe annet er sammensetningen av granskningsutvalget. Jurister utgjør ofte kjernen av granskere. De har sikkert greie på jus, men er de gode nok til å se på alt det andre, for eksempel psykologi, teknikk, medisinske funn osv? Dessuten bør ikke dommere og andre som senere kan få saken på sitt bord dras inn. Og juristene har en sterk tendens til å fokusere mer på personers ansvar enn på systemfeil enn for eksempel psykologer. Dersom en løser problemet med fagkyndige bistand er det i rettssaker et vanlig prinsipp om at partene som er involvert kan ha innflytelse på hvem som blir oppnevnt som eksperter. I Valla-saken hadde granskerne assistanse fra to psykologieksperter, men utvalget spurte ikke Valla, LO eller Yssen om de hadde noe å si på hvem de brukte.

Hemmelighold
Hemmelighold av vitner og forklaringer er også en fare, siden partene ikke får vite hva som er sagt, av hvem, og en sjanse til å korrigere eller imøtegå feil. Det er vanlig i forvaltningen at parter som er rammet av et vedtak får innsyn i dokumentene i deres sak. Det sikrer at det er mulig for dem å kontrollere at fakta er riktig. I domstolene er dette helt nødvendig for å vite om domstolen har rett eller har vært på bærtur når en skal vurdere å anke. I tillegg er drøftelsen i de aller fleste rettssaker offentlige, navnene unntatt, slik at også allmennheten kan kontrollere domstolens bruk av jussen. I LO-granskningen publiserte en ikke drøftelsen, bare konklusjonen og sammendraget.

Omgår normale regler
En av de aller mest sentrale punktene er at granskninger fremstår som en inkvisisjon. Granskerne skal både samle beviser og trekke konklusjoner basert på disse. Dette kan i noen grad hjelpes ved at partene får være til stede, forklare seg og ha egne representanter, for eksempel i LO-saken der både Valla, LO og Yssen var ansett som parter. Likevel blir granskerne ofte både anklagere og dommere. Men det aller viktigste er at med granskninger omgår man en del regler og hensyn. Formelt er en granskning ikke et vedtaksfattende organ, og derfor ikke bestemmende for rettigheter og plikter til en privatperson. Men en konklusjon fra en antatt uavhengig granskning vil lett bli oppfattet som det endelige svaret, både av allmennheten, medier og av oppdragsgivere. Siden det ikke er noen klar ankeordning blir granskningen enda tydeligere oppfattet som den objektive sannhet. Både i UDI- og LO-saken gikk de involverte av frivilig rent offisielt sett, men på denne måten tvinges ikke den overordnede myndigheten til selv å vurdere en passende reaksjon. Dermed taper de berørte rettigheter de har, for eksempel kan embedsmenn, som UDI-direktøren var, etter Grunnloven kun fjernes ved dom.

Sammenfatning og konklusjon
Dermed kan vi subsumer; passer Valla-saken og UDI-granskningen inn i den jussen som er beskrevet foran? Svaret må bli ja. LO er en organisasjon, og Valla var en valgt leder som ikke nyter vern etter de arbeidsrettslige reglene. Siden det ikke finnes noen regler for granskninger i det private er det dermed ikke lovstridig at det ble satt ned et granskningsutvalg, eller at det fant på sine egne regler, eller bøyde reglene litt for å få saken unna så fort som mulig, slik oppdragsgiveren hadde bedt om. Granskningen av UDI var også formelt sett riktig. Men spørsmålet blir så om de var gode, på tross av granskningen. Og hva gjør en med eventuelle utålelige svakheter?

Det pågår nå en intens debatt om hva en skal gjøre med granskningsordningen. Advokatforeningen har forlangt nye regler for offentlige granskninger. Justisdepartementet jobber nå med disse, men har blitt kraftig forsinket. Det har også vært reist spørsmål om en bør lovfeste regler for hvordan private selskaper og organisasjoner skal granske seg og sine, men det har hittil ikke vært sett som ønskelig å regulere dette, særlig fordi foreninger kan spenne fra den lille syklubben til det store Redningsselskapet (som jo bare la granskingen i skuffen og fortsatte omtrent som før). Det er derfor ikke sannsynlig at det blir regler om private granskninger.

Finns det fordeler?
Men granskningsordningene har også sine fordeler. I det private er det oftere det normale at personer med verv plutselig finner ut at de har mistet tillitten, noe som er en langt mer kompleks og abstrakt størrelse enn en klassisk rett-eller-galt-vurdering. De fleste granskninger som gjennomføres blir gjort av en objektiv, uavhengig tredjepart, og de kan enkelt finne frem til fleksible løsninger for hvordan de skal undersøke kompliserte saker.

I det offentlige sikrer en ofte at eksperter innenfor et fagfelt vurderer en forvaltning som kanskje trenger et kritisk blikk. Et
eksempel er Nygaard-utvalget som vurderte hvorfor domstolene, politiet og påtalemyndigheten alle kom til at Fritz Moen hadde begått to drap han ikke stod bak. En av fordelene ved en granskning er at konkulsjonen ikke trenger å bli så belastende. Den kan derfor brukes til å endre ting som kanskje ikke er så strafferettslige forkastelige eller erstatningsansvarlige, men som likevel bør gripes fatt i. Det er svært lite sannsynlig at det blir en rasismedom mot sykebilpersonalet i Ali-saken i sommer, men Helsetilsynet har allerede gransket saken og konkludert med at det var rasistiske overtoner – en ordbruk domstolene antagelig aldri ville valgt. Sett i et slikt lys er det derfor litt merkelig at de granskede ofte stiller seg så kritiske til granskningen. Den er et instrument som lett kan brukes til mye godt. Særlig gjelder det der det ikke har skjedd noe feil i det hele tatt. En kan risikere at uheldige saker går til politiet og tar så lang tid å avgjøre eller få til doms at den lange tiden med mistanke rettet mot personen i søkelyset er skadelig i seg selv. En hurtig konklusjon som frifinner er derfor i den granskedes interesse.

Som vi ser har altså det offentlige et sett med regler, mens det private ikke har noe lignende. Det store problemet i mine øyne er at det er enormt høye forventninger til granskninger. Oppdragsgiveren forventer et klart svar med to streker under svaret. Den granskede forventer en uavhengig og meget sikker drøfting. Og alle andre tror den har begge deler.

Det er svakheter ved systemet, spesielt målt opp mot prosessreglene i domstolene. Særlig det store presset granskningskonklusjonene skaper blir problematiske, siden de lett oppfattes som den endelige sannheten. Den som får granskingen imot seg, blir sjelden gitt annen mulighet enn å gå av, selv om det nok kunne vært ønskelig å tro at ellers robuste toppledere tør å utfordre granskningen. Det gjør hundrevis av folk hvert år i rettsvesenet. Da heter det anke, og er minst like tøft, men mulig.

Ikke sikkert, men ganske bra
Jeg syns nok ikke at granskninger gir ett hundre prosent rettssikkerhet. Men det gir heller ikke rettssaker. Sivile saker bedømmes jo ut fra hva som er mest sannsynlig, ikke hva som helt sikkert har skjedd. Og i flertallet av vanlige undersøkelser der noe har gått galt i bedriften eller organisasjonen, undersøker ikke lederne like grundig hva som har skjedd før de fatter fullt ut legitime bestemmelser. Det er ikke alltid at mobberen får være med på kontoret når sjefen hører forklaringen fra mobbeofferet. At de skulle få bedre rettigheter bare fordi det gjøres i form av en granskning er ikke selvinnlysende. Jeg syns derfor at en ikke trenger å lovregulere feltet eller stramme inn reglene.

Men granskninger bør ikke brukes for ofte – de bør bare brukes når det er noe ekstraordinært som har skjedd. Dessuten bør de aller fleste organisasjoner ha institusjonaliserte konfliktløsningsmodeller eller kontrollorgan, for eksempel en internrevisjon slik som ved UiO, eller et uavhengig kontrollutvalg slik alle kommunene har. Men er det gode grunner for å undersøke ting nøyere, er en godt sammensatt og utført granskning en verdifull og fleksibel ordning. Og til slutt bør alle, både den granskede, ledelsen som bestilte granskningen, mediene og folk flest huske på at granskninger bare er en mening – og som regel ikke siste ord. Vær derfor kritiske, og gransk gjerne granskningen.

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut / Endre )

Twitter picture

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut / Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut / Endre )

Google+ photo

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut / Endre )

Kobler til %s

%d bloggers like this: